+ Pflicht zur Erhaltung und Nutzung von Denkmälern
PFLICHT ZUR ERHALTUNG UND NUTZUNG VON DENKMÄLERN
Nach den Landesdenkmalschutzgesetzen sind Denkmäler zu erhalten und in den meisten Bundesländern auch zu nutzen, soweit es dem jeweiligen Denkmaleigentümer zumutbar ist. An dieser Stelle kollidieren öffentliche mit privaten Interessen.
Auf der einen Seite ist der Erhalt von Denkmälern das hauptsächliche Anliegen des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege. Auch die Denkmalnutzung ist in den Ländern überwiegend kodifiziert worden. In dieser Hinsicht formulierte das Deutsche Nationalkomitee für Denkmalschutz (DNK) auf seiner jährlichen Tagung 1985, Baudenkmäler seien auf lange Sicht gesehen nur durch eine sinnvolle Nutzung zu erhalten. Auch die Charta von Venedig aus dem Jahr 1964 geht in ihrem Art. 5 davon aus, die Erhaltung eines Denkmals werde von einer der Gesellschaft nützlichen Funktion begünstigt.
Auf der anderen Seite hat der jeweilige Denkmaleigentümer ein Interesse daran, über den Erhalt und die Nutzung möglichst frei verfügen zu können. Diese Freiheit wird ihm vor dem Hintergrund der gemäß Art. 14 Abs. 2 GG bestehenden Sozialbindung des Eigentums durch die Landesdenkmalschutzgesetze teilweise genommen. Der Eigentümer hat sein Denkmal unabhängig davon zu erhalten, ob er daran ein wirtschaftliches Interesse hat. Dabei trifft ihn die Pflicht, die entstehenden Kosten zu tragen. Zudem hat er das Denkmal schonend zu nutzen. Ob eine solche Nutzung wirtschaftlich sinnvoll ist, ist prinzipiell auch unerheblich. Der Denkmaleigentümer läuft demnach Gefahr, eine seiner Meinung nach womöglich sinnlose Nutzung finanzieren zu müssen.
Diesbezüglich fordert das DNK von den Denkmaleigentümern, auf übertriebene Nutzungsansprüche zu verzichten. Die Erhaltung der Originalsubstanz genieße Vorrang. Notfalls sei das Denkmal ohne konkrete Nutzungsmöglichkeit zu konservieren. Auch die Charta von Venedig geht in ihrem Art. 5 davon aus, dass dessen Nutzung weder die Struktur noch die Gestalt des jeweiligen Denkmals verändern dürfe. Die Charta von Burg aus dem Jahr 1979 stellt an eine denkmalgerechte Nutzung den Anspruch, die kulturelle Bedeutung des Objekts respektieren zu müssen. Zu einer so verstandenen Erhaltung und Nutzung kann der Denkmaleigentümer nach den Landesdenkmalschutzgesetzen notfalls gezwungen werden.
Es ist dabei Aufgabe des Gesetzgebers, einen gerechten Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse an der Erhaltung sowie Nutzung des kulturellen Erbes und den bereits genannten Interessen des jeweiligen Denkmaleigentümers zu schaffen. Im Rahmen dieser Entscheidung sind die beteiligten Belange angemessen zu gewichten und gegeneinander abzuwägen. Mit Blick auf die Relevanz des kulturellen Erbes entschied der Bayerische Verfassungsgerichtshof bereits, Denkmäler seien eine mit der natürlichen Lebensgrundlage vergleichbare, nicht regenerierbare kulturhistorische Ressource und als solche ein unverzichtbarer Bestandteil menschlicher Lebensqualität. Auch das Bundesverfassungsgericht stuft die Denkmalpflege als einen hochrangigen Belang des Gemeinwohls ein. Allerdings sieht es in dem Wohl der Allgemeinheit nicht nur den Grund, sondern auch die Grenze dessen, was einem Denkmaleigentümer als Belastung noch zulässigerweise auferlegt werden könne. Diesen Gedanken bringt in den Landesdenkmalschutzgesetzen das Kriterium der Zumutbarkeit zum Ausdruck. In dessen Rahmen ist zu prüfen, ob der jeweilige Denkmaleigentümer durch eine behördliche Maßnahme unverhältnismäßig belastet wird. Hierbei kann allerdings nicht allgemein beantwortet werden, unter welchen Umständen die Erhaltung sowie Nutzung eines Denkmals den Eigentümer in unzumutbarer Weise belasten. Dies hängt vielmehr von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls ab. Im Rahmen der Zumutbarkeit spielen auch wirtschaftliche Gesichtspunkte eine Rolle.
Ob die Erhaltung dem Denkmaleigentümer zumutbar ist, wird von der Rechtsprechung nach objektiven Kriterien und auf das jeweilige Objekt bezogen beurteilt (sog. objektiv-objektbezogene Beurteilung). Dabei wird allein auf das jeweilige Denkmal abgestellt. Die personenbezogenen Umstände, wie etwa die Vermögensverhältnisse des Eigentümers, sind grundsätzlich nicht zu berücksichtigen. Im Rahmen der Beurteilung des Objekts findet keine Aufteilung in rentable und unrentable Bestandteile statt.1 Das Denkmal ist vielmehr in seiner Gesamtheit zu betrachten.
Der Eigentümer wird durch die Erhaltungspflicht finanziell dann in unzumutbarer Weise belastet, wenn sich sein Denkmal auf Dauer nicht „selbst trägt“. Dies ist aufgrund einer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu ermitteln. Die Frage nach den in die Rechnung einzustellenden Positionen wird nicht an jeder Stelle einheitlich beantwortet.
Auf der Aufwandseite ist umstritten, ob nur die zur Erhaltung des Denkmals notwendigen Kosten oder alle im Rahmen der Sanierung und Unterhaltung zu tätigenden Ausgaben in Ansatz zu bringen sind. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen ist der Ansicht, bei der Zumutbarkeitsprüfung fänden alle, also auch die nicht denkmalbedingten Aufwendungen Berücksichtigung. Für den Eigentümer sei es unerheblich, ob er wegen der denkmalbedingen Sonderlasten oder aufgrund laufender Erhaltungskosten Belastungen ausgesetzt sei, denen keine ausreichenden, aus dem Objekt generierten Erträge gegenüberstünden. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zieht hingegen von den Sanierungskosten die bau- und sicherheitsrechtlich bedingten Kosten ab. Für ihn ist demnach im Rahmen der Zumutbarkeit lediglich der denkmalpflegerische Mehraufwand von Bedeutung.
Auf der Ertragsseite eines denkmalgeschützten Wohngebäudes sind jedenfalls die generierten Mieteinnahmen anzusetzen. An ihre Stelle tritt bei Eigennutzung der Gebrauchsvorteil. Dieser ist wiederum mit dem ortsüblichen Mietzins zu beziffern. In Abzug zu bringen sind zudem die aufgrund des Denkmals bestehenden Möglichkeiten der Steuerersparnis. Des Weiteren sind Förderungen zu berücksichtigen, die der Denkmaleigentümer von der öffentlichen Hand erhält. Die Frage, ob zu seinen Lasten auch eine fiktive Anrechnung derjenigen Zuwendungen stattfinde, die der Eigentümer zu beantragen versäumt habe, wird hingegen unterschiedlich beantwortet. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ist der Ansicht, es dürfe nicht in das Belieben des Erhaltungspflichtigen gestellt werden, von den Möglichkeiten einer Bezuschussung Gebrauch zu machen oder nicht. Dadurch könne dieser sonst die Grenze der Zumutbarkeit beliebig verschieben. Auch das Oberverwaltungsgericht Rheinland- Pfalz rechnet dem Denkmaleigentümer staatliche Zuschüsse an, die er in zurechenbarer Weise zu beantragen versäumt habe. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf sieht dies kritisch. Eine Förderung hänge von der Höhe der in dem Haushalt bereitgestellten Mittel und der Anzahl eingegangener Anträge ab. Eine Anrechnung zu Lasten des jeweiligen Denkmaleigentümers könne daher nur dann erfolgen, wenn überhaupt eine verlässliche Aussage über den Umfang der Förderung möglich sei.
Die Prüfung der Zumutbarkeit einer Denkmalnutzung wird desgleichen anhand der soeben beschriebenen Wirtschaftlichkeitsberechnung vollzogen. In diesem Zusammenhang hat der Eigentümer freilich nicht jede in Betracht kommende Nutzungsweise auf ihre Wirtschaftlichkeit hin zu überprüfen. Allerdings hat er sich zwischen den verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten so zu entscheiden, wie es ein dem Denkmalschutz gegenüber aufgeschlossener Eigentümer täte, der bei Beachtung eigener Belange das Wohl der Allgemeinheit nicht aus den Augen verliert (Rechtsfigur des denkmalfreundlichen Eigentümers). Sinnvoll im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist nicht die ertragreichste Nutzung. Demgegenüber darf das Ergebnis der Wirtschaftlichkeitsberechnung auch keine dauerhafte Unterdeckung sein. Teilweise wird aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sogar geschlussfolgert, dass ein (nur) ausgeglichener Saldo nicht ausreiche, da der Eigentümer zwar keinen Anspruch auf eine optimale Verwertung, aber auf irgendeinen wirtschaftlichen Nutzen habe. Ob sich das Denkmal zumindest „selbst trägt“, ist eine Prognoseentscheidung. Der dabei zugrunde zu legende Bewertungszeitraum wird in der Rechtsprechung zwischen zehn und zwölf Jahren angegeben.
Zusammengefasst ist in den Bundesländern im Rahmen einer Prüfung der Zumutbarkeit der Denkmalerhaltung (und -nutzung) eine Wirtschaftlichkeitsberechnung anzustellen. Hierbei bestehen teilweise grenzüberschreitende Unterschiede bei der Berücksichtigung einzelner, in die Rechnung einzustellender Positionen. In manchen Bundesländern kann der Eigentümer lediglich den denkmalpflegerischen Mehraufwand geltend machen, in anderen hingegen alle ihm im Rahmen der Erhaltung entstehenden Kosten. Die hier dargestellten Erwägungen setzen freilich voraus, dass das jeweilige Denkmal überhaupt in einem wirtschaftlichen Sinne zu verwerten ist. Sie stoßen beispielsweise bei denkmalgeschützten Ruinen oder Wegkreuzen schnell an ihre Grenzen. Hierfür sind andere Anknüpfungspunkte zu finden.